中国老年健康服务的发展嬗变与趋势展望

文

伍小兰中国老龄科研中心老龄健康研究所研究员；李晶中国老龄科研中心老龄健康研究所助理研究员；黄石松（通讯作者）中国人民大学国家发展与战略研究院研究员

[摘要]快速人口老龄化背景下，健康中国建设的关键在于调整老龄健康问题在社会发展中的地位和作用，建立与人口年龄结构和疾病谱相适应的健康服务模式。进入人口老龄化社会的20多年来，我国老年健康服务政策制度体系逐步完善，其内在逻辑在于深入认识和把握老年人真实、客观的健康需要，通过强化老年健康治理的“合纵连横”，持续优化老年健康服务供给，不断提升老年人健康福祉。迈入中度老龄化社会后，我国老年健康服务的发展要在积极老龄观和健康老龄化理念引领下，在持续深化供给侧改革基础上，更加注重需求侧发展，大力培育多元化市场服务主体，积极鼓励基层治理创新实践，推动老年健康服务更高层次的供需均衡和精准对接，建设活力奔涌的老龄化健康中国。

[关键词]健康；老年健康服务；健康老龄化；发展历程

[中图分类号]D63[文献标识码]A[文章编号]-（）01--10

健康是幸福生活最重要的指标。进入21世纪以来，随着经济社会的快速发展和人民健康需求的不断增长，党和政府高度重视人民健康问题，提出实施健康中国战略，大卫生观、大健康观在全社会广泛传播。大卫生观、大健康观，就是要把卫生健康工作理念、服务方式从以治病为中心转变为以人民健康为中心，从健康政策和健康治理角度综合考虑影响健康的各种因素。[1]以人民健康为中心，为人民群众提供全生命周期的卫生与健康服务，必须紧扣人口老龄化这一基本国情。截至年底，我国60岁及以上老年人口已达到2.67亿，占比18.9%。①快速人口老龄化背景下，健康中国建设的关键在于调整老龄健康问题在社会发展中的地位和作用，建立与人口年龄结构和疾病谱相适应的健康服务模式。因此，主动回应不断增长和变化的老年人健康服务需要，建立完善老年健康服务体系，提高老年人群的健康福祉，不仅是健康中国建设的必然要求，也是积极应对人口老龄化，拓展人口质量红利，推动形成一个活力奔涌的老龄社会的关键举措。

从社会发展的角度看，随着老龄社会的到来，老年人的健康不再只是个体和家庭的问题，而是一个重大社会问题，这也意味着需要对卫生健康政策和服务体系进行相应调整和重构。本文尝试探索如何在健康中国战略和实施积极应对人口老龄化国家战略的要求下构建起一个能够适应当前和未来老年人口需求的老年健康服务体系。全文主要分为三大部分:第一部分从政策范式及其转移的视角分析进入人口老龄化社会以来我国老年健康服务的发展演变和历史脉络;第二部分讨论我国老年健康服务发展的政策逻辑，以及迈入中度老龄化社会以后可能面临的现实困境；第三部分对我国老年健康服务的实践走向进行展望，并提出政策创新和路径优化的思考。

一、进入人口老龄化社会以来老年健康服务的发展脉络

老年人的健康和照料问题是人口老龄化过程中最为突出的问题，如何推进老年医疗健康工作成为重要的老龄政策议题。《中华人民共和国老年人权益保障法》在总则中提出了“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”的“五老”方针。二十多年来，包括老有所医在内的“五个老有”始终是我国老龄事业发展的核心目标。有研究对年以前的中央政府工作报告中有关老龄事业的文本内容进行了分析，发现政府的工作重心集中在养老保险、养老服务和老年医疗健康三方面，相关政策体系不断发展完善。[2]从政策范式及其转移的视角看，习近平总书记提出的“大卫生观、大健康观”以及在此基础上形成的“健康中国”战略，标志着党和政府在健康问题上发生了根本性的认知变化，正在逐步形成全新的政策理念和政策目标。[3]因此这里，以年为时间节点，对年进入老龄化社会以来我国老年健康服务的发展阶段和演变历程进行划分。

（一）—年，老年医疗保健工作快速发展

我国在跨越21世纪的同时步入了老年型社会。是时，国家从城市开始大力发展社区卫生服务工作，推动社区服务中心（站）的建设。因此，建立健全以社区卫生服务为基础的老年医疗保健网络成为“十五”和“十一五”时期老年医疗保健工作发展的主基调。特别是从年开始，依托城乡社区卫生服务机构，国家启动实施基本公共卫生服务项目，惠及亿万老年人。可见，进入老年型社会的前十年是我国社区卫生服务快速发展的十年，也是老年医疗卫生保健工作打基础、利长远的十年。在基本具备社区服务网络基础之后，政策重心开始转向连续性医疗服务资源不足这一薄弱环节，从“十二五”开始，国家提出医院、护理院、医院医院老年病科等老年医疗卫生机构的建设。这一时期，全国范围内养老服务快速发展，医养结合政策实践随之破土而出。医养结合的快速发展反映出老年人对更为方便地获得连续性健康服务的迫切需要，亟需以健康为导向的整合型服务。

纵观进入老龄化社会十五年以来的发展，可以清晰地看到，在纵向上，政府和社会对老龄事业以及老年医疗健康工作的重视程度在不断提升。聚焦“老有所医”，一方面对全民医保和基本公共卫生服务做出长远制度安排，另一方面适应人口老龄化形势，加大资源投入和政策创制力度，提高医疗卫生服务的适老性。在横向上，服务涵盖范围持续拓宽，表现为内容从重视疾病治疗扩展到健康管理、康复护理、长期照护、医养结合型服务等方面，对象从传统的老年患者或病人向高龄、失能以及一般老年人延伸，空间从城镇拓展到农村地区等。

（二）年后，老年健康服务体系化发展

年8月，全国卫生与健康大会召开，习近平总书记强调，要把人民健康放在优先发展的战略地位，明确了健康服务的内涵和目标，即“让广大人民群众享有公平可及、系统连续的预防、治疗、康复、健康促进等健康服务”。

随着健康中国上升为国家战略，这一战略理念开始全面地贯穿和体现在各部门和各领域的政策和行动中。年发布的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》开辟专章阐述健全健康支持体系的政策措施。围绕强化老年健康服务供给侧结构性改革，我国相继出台了《“十三五”健康老龄化规划》、《关于建立完善老年健康服务体系的指导意见》（以下简称《指导意见》）、《“十四五”健康老龄化规划》等政策文件，逐渐形成清晰的目标路线，体现出政策发展中质的变化。老年健康服务步入快速发展轨道，逐渐由单项突破转向综合推进。健康导向不仅体现在医疗卫生领域，还体现在养老服务领域。康养结合纳入养老服务体系建设目标就使养老服务体系建设具有更明确的健康老龄化指向。[4]

在政策持续推动下，近年来，我国老年健康服务工作在各地快速推进，成为新时期卫生健康事业和老龄事业的重点突破领域。可以预见，未来大老龄、大健康、大养老的事业发展格局将进一步交织融会，以满足数亿老年人日益增长的健康老龄化需求，探索老龄社会条件下健康中国和活力社会建设的有效路径。

二、老年健康服务的发展逻辑和现实挑战

人类社会发展经验证明:衣食住行生存需要和健康是全人类普遍具有的共同需要,健康需要已成为现代社会最重要需要。[5]人口老龄化快速发展背景下，研究和满足老年人的健康需要自然也就成为社会政策的